“消极腐败”成因剖析

　认识不清和重视不够是造成“消极腐败”蔓延的主观原因。不少人认为只有贪污受贿才属于腐败行为，而“吃点、喝点、玩点、用点”根本算不上什么腐败。

  　尽管“消极腐败”表述已经使用多年，但内涵和外延到底是什么并没有一致的看法。美国专家海德海墨根据人们对于腐败行为的容忍程度，曾把腐败区分为“黑色腐败”（受社会普遍谴责的腐败行为，希望在原则的基础上对之予以惩罚）、“白色腐败”（社会上大多数人不认为应当受到惩罚的腐败行为）和“灰色腐败”（具有广泛争议的腐败行为）三种类型。所谓的腐败只有黑色腐败和界于黑色与白色之间的灰色腐败。在本文中，我们所区分的“积极腐败”和“消极腐败”分别与海德海墨所区分的“黑色腐败”和“灰色腐败”相对应。

  　“消极腐败”产生的根源

  　首先，认识不清和重视不够是造成“消极腐败”蔓延的主观原因。在很长一段时间里，甚至在有关“什么是腐败”的问题上都还存在着相当大的分岐。不少人认为只有贪污受贿才属于腐败行为，而“吃点、喝点、玩点、用点”根本算不上什么腐败。

  　其次，现行有关行政管理体制上的弊端、漏洞是造成“消极腐败”蔓延的客观原因。在财政预算管理体制上，由于存在着预算内和预算外的划分，预算外资金基本上是监督失控的，加之财政支出基本上都是由“一支笔”来决定，这就很容易导致资金使用上的“软约束”。在财政收入体制上，由于存在着普遍的创收制度，单位创收又和单位的预算挂钩，从而将权力与利益牢固地捆绑在一起，客观上刺激了各单位扩大创收的冲动，大部分创收甚至直接进入到预算外，这就为滋生各种“消极腐败”现象提供了肥沃的土壤。

  　第三，决策体制上的弊端也是造成“消极腐败”蔓延的根本原因之一。一些“消极腐败”的产生与盛行，与现行权力过分集中的领导决策体制直接相关。邓小平同志曾经说过：“权力过分集中的领导体制是目前我们所特有的官僚主义的一个总病根”。权力过分集中的决策体制不仅为个人专断决策打开方便之门，而且不可能得到真正有效的监督和制约。

  　第四，政策执行不力是造成“消极腐败”蔓延的重要原因。长期以来，我们就“消极腐败”现象已制定出大量的规章制度，但是由于执行不力，导致这些规章制度在反腐败方面的作用大打折扣。就拿公款吃喝来说，我们相继出台了多个文件，对接待的档次、金额、陪同人数，甚至是菜的分量都进行了规定，但结果却是“几十个文件管不住一张嘴”。此外，在公款配车、公款旅游、公款出国、公务招待、办公用房也都有相应的规定，但往往得不到有效执行，甚至形同虚设。

  　如何从根本上治理“消极腐败”

  　统一认识，高度重视。各级党政机关要按照党的十七大的有关精神，真正提高对于“消极腐败”现象严重危害的认识，提高反对和治理“消极腐败”现象的自觉性。

  　进一步深化相关体制改革，这是治理“消极腐败”的治本之策。特别是财政预算体制改革、财政收入分配体制改革对于治理多种挥霍浪费型的消极腐败现象会起到釜底抽薪、立竿见影的功效。首先，必须深化财政预算管理体制改革，统一预算内和预算外，实行“一本账”，使全部预算都要纳入到人大监督范围。其次，必须改革财政收入分配体制，逐步废除行政性收费项目。对于保留的行政收费项目要实行彻底的“收支两条线”，废除收费和预算之间的挂钩，彻底切断部门权力和部门利益之间的联系。

  　深化决策体制改革，克服权力过分集中。在决策体制改革方面，党的十七大已经提出了一系列明确要求。近期来看，就是要“推行地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制。” “票决制”普遍化将有效分解权力，是克服权力过分集中的有效对策。

  　落实关键政务信息公开，真正使“权力在阳光下运行”。在过去一些年里，政务公开一直在推行，十六大以来，党务公开也提上日程，但公开一直得不到有效保障，特别是关键政务信息保密成了公开的最大难点。要有效防治各种“消极腐败”现象，一个关键的对策就是对决策信息，财政预算信息，特别是“三公消费”等信息，领导干部个人必要的生活细节信息进行公开。同时，要通过立法保障媒体对于公共权力运行的监督权。

  　建规立制，严格执法，提高对于各种“消极腐败”现象的打击力度。尽管在过去若干年里，党政机关已经制定了为数不少的查处消极腐败现象的规定，但存在规定重复、混乱，具体规定比较笼统、操作性差，执行机关不明确等问题，结果使很多的规定没有发挥效果，甚至完全成为摆设。因此，要对以往的规定进行清理，在合并精简的基础上，消除薄弱环节，特别是要明确实体标准、责任归属和惩治规定。应当明确纪检监察机关作为统一的执法机关，打击“消极腐败”行为。

  　（作者分别为清华大学廉政与治理研究中心主任、教授；清华大学公共管理学院博士后）

    《人民论坛》 (2008-02-15)